党建引领如何提升基层治理能力
[引用格式]文宏,李风山.党建引领如何提升基层治理能力——基于“调适—吸收—重构”的动态能力模型[J].求实,2023,(06):50-64+108-109.
摘要:党建引领是中国治国理政的重要法宝,有助于提升基层治理能力,推动基层治理体系和治理能力现代化。基于动态能力理论,构建“调适-吸收-重构”分析模型,对佛山市G村党建引领促进村庄治理蝶变的案例进行实证分析。
研究发现,党建引领对于提升基层治理能力的机制具有动态演进和相互关联的属性,其本质是对调适能力、吸收能力和重构能力的多层次渐进提升的过程。
在提升环境“调适能力”上,G村党委基于洞察探寻机制,向内主动识别治理问题以洞察农民需求,向外积极探寻发展机会以打开变革窗口:在提升组织“吸收能力”上,G村党委借助结构赋能机制,不仅实现了对权威性和配置性资源的吸收,而且框定了正式制度:在提升场域“重构能力”上,G村党委利用过程整合机制,促进组织学习和情感联结,推动隐性知识的生产及转化,强化了村民的身份认同与价值共创。
治国安邦,重在基层。基层是国家治理的重中之重,其不仅上承具有复杂结构的科层体系,而且下接最广大的人民群众,集中体现了国家治理与社会治理之间的“空间结点”功能。党的十八大以来,党中央格外的重视基层治理,多次提出“加强和创新基层社会治理”“在加强基层基础工作、提升基层治理能力上下更大功夫”等要求。2021年4月,中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》,为加强基层治理擘画了蓝图、指明了方向。
党的二十大报告强调,要“坚持大抓基层的鲜明导向……推进以党建引领基层治理,持续整顿软弱涣散基层党组织”!”,这进一步凸显出基层治理的重要性和必要性,也彰显了基层治理中党建引领的核心价值。2023年3月,根据《党和国家机构改革方案》,组建会工作部,把“统筹推进党建引领基层治理和基层政权建设”摆到更重要的位置,为新时代开创党建引领基层治理的新局面提供了组织保障。
党中央格外的重视基层治理工作,并出台了一系列政策措施,全国各地都掀起了探索基层治理新模式、总结基层治理新经验的高潮。如,北京市平谷区的“街乡吹哨,部门报到”、深圳市罗湖区的“平台党建”佛山市南海区的“创建熟人社区”,等等。这些基层创新模式为提升基层治理能力、完善基层治理体系提供了借鉴。但与此同时,全国基层治理仍普遍面临着诸多挑战,如村庄能人难寻、“领头雁”效应不突出;人口流动频繁、管理难度大;伪创新较多、严重等,这对提升基层治理能力、彰显基层治理的制度效能提出了现实要求,成为新时代困扰基层工作的一个重要问题。
针对这些挑战,学界围绕如何提升基层治理能力展开了诸多讨论,或聚焦于基层社会治理中的悬浮化、无根化困境,研究党组织对多层次力量的整合逻辑?;或是围绕社区治理共同体构建过程中的难题,探讨在基层治理中的情感嵌入和行政动员!-”,为研究党建引领与基层治理的关系提供了扎实的认知基础。总体而言,既有研究对坚持以党建引领提升基层治理能力的方式路径还缺乏全面、深刻的探讨,尤其是缺乏从动态能力的角度理解基层治理能力的分析框架。
为此,本文着重关注广东省佛山市禅城区G村通过党建引领实现治理蝶变的案例,在动态能力理论的基础上构建了一个“调适一吸收一重构”的动态能力模型,以揭示党建引领提升基层治理能力的过程与机制。
实践层面的先进性经验和普遍性难题,为学界探讨如何提升基层治理能力提供了目标靶向,并形成了三种主流的解释路径。
第一,资源下沉论。资源是治理的基础性要素,在某一些程度上决定了基层治理能力的水平。基层治理中广泛流行的网格化管理制度之所以可以在一定程度上促进基层治理创新,重点是受技术治理和行政社会逻辑的驱动,各种资金、人员和信息等资源得以顺利下沉到基层场域,这为基层党政统合和资源整合提供了基础条件。
有研究认为,党组织依托各种经济、政治及其他合法化资源,能够凝聚多元主体共识,实现组织场域内的结构化联动。苏州市“双重整合模式实现了“整合式”行动参与和过程性协同,是这方面的典型。
第二,能人治理论。“能人治村”是中国基层社会的特有现象,为提升基层治理能力提供了关于“人”的解释因素。学界一致认为,当前基层社会“原子化”特征明显、重利轻义倾向突出、治理资源匮乏、治权逐渐弱化,部分村干部经营村庄的主观积极性和能力严重下降,逐渐陷入“双重边缘化”的困境。在此背景下,一些“村庄能人”凭借着较好的经济基础、村庄权威、社会资本网络等优势,深度嵌入乡土社会,并形成了维持村庄秩序、促进村庄发展的能力,为基层治理现代化建设提供了强大动力。
第三,情感作用论。面对新公共管理运动的理性之风,有学者对现代性的缺陷进行反思,强调情感的治理价值,并提出了“乡情治理”的概念,认为其支撑了乡村自治、法治、德治相结合的治理体系,为提升基层社会治理效能提供了新的想象空间”。因此,有必要依循“乡情治理”的价值理念全方面推进乡村振兴。
在上述主流范式的研究中,很多学者都注意到党建引领在基层治理中所发挥的不可或缺的及其重要的作用。遗憾的是,上述研究侧重于阐释党建引领与基层治理创新、共同体构建等议题的关系,而忽略了从微观层面对党建引领提升基层治理能力的过程与机制的关注,并存在以下不足:
一是既有研究尽管在论述中或多或少会涉及基层治理能力，但多是将基层治理能力看作是一种共识性的前提,未能把基层治理能力作为被解释变量进行实证探讨,对两者之间的关系认识还不够深入。
二是既有研究多从某一要素切入,更强调资源等静态要素的输入,为理解基层治理能力的提升机制提供了特定视角,但由于实践中的基层治理往往极具复杂性和动态性,已有研究对治理的动态过程缺乏深入探讨。此外,基于特定要素的分析也难以全面解释基层治理的变革图景,应当融入多元视角进行整合性分析。
三是当前聚焦基层治理能力的研究多是规范意义上的理论探讨,更多地是为我们理解基层治理能力提供了宏观视角和思路,从微观层面解构基层治理能力的研究则相对较少。
为了匹配经验层面的基层治理能力提升的动态属性,深入挖掘党建引领提升基层治理能力的内在机制,本文将动态能力理论引人对以上问题的解释过程当中。
动态能力(dynamic capabilities)理论根植于传统的组织战略管理理论,肇始于学界对动态环境中的组织怎么样保持竞争优势的讨论,是企业管理研究领域的经典理论。从20世纪80年代中后期到90年代初,以普拉哈拉德(C.K. Prahalad)、巴尼(Jay Bamey)、迪瑞克斯(Ingemar Dierickx)等为代表的一些学者发展出著名的资源基础观(resource based view)成为解释以上问题的主流观点。
后来,学界在资源基础观的基础上,又逐渐发展出关系观( relational view)和知识观(knowledge based view)两个分支,以凸显关系和知识在组织竞争过程中的作用。
然而,无论是资源基础观,还是关系观和知识观,都在实证检验过程中遭遇了适用边界的挑战,集中表现为过于强调静态的组织要素,而无法解释高度复杂以及动态演变的外部环境带来的外溢效应,因此受到演化经济学派的猛烈批判。
在此背景下,蒂斯(David Teece)等学者融合了组织惯例、建构能力等理论要素,正式提出了“动态能力”概念,并在一系列的实证和规范研究中不断建构、丰富、发展了动态能力理论,有效提升了其在动态复杂环境中的解释力。
“动态能力”概念一经提出,就引发了学界对其组成结构的广泛讨论。其中,蒂斯认为,动态要是由资源识别能力、资源获取能力和资源整合能力构成的,这三种能力是组织在动态环境中维持竞争优势的关键要素“。也有学者进一步研究认为,动态能力具有结构性层阶的属性,既包含处理常规事务的低阶能力,也包括各种创造、拓展和更新的高阶能力,隐含了组织在开发和探索之间追求二元平衡的理念。
受上述研究的启发,国内有学者觉得,动态能力具体包含环境洞察能力、价值链配置与整合能力、资源配置与整合能力。在此基础上,还有学者基于国外代表性文献,提出了一个全面的动态能力整合分析框架,并应用于中国动态能力情境化研究之中。同时,基于已有文献和实践经验,有学者将动态能力划分为环境洞察能力、变革更新能力、技术柔性能力与组织柔性能力,为国内开展动态能力应用研究提供了借鉴启示。沿袭上述研究思路,又有学者从感知响应、整合利用、重构转变三个维度解构动态能力。新近的一项研究则将动态能力理论引介至社会治理领域,将动态能力理解为外部的静态资源输入与内部的动态力量整合,并将其运用于对广东省广州市白云区H社区“公益创投”的案例研究,体现了动态能力理论在基层治理能力研究中的适用性和解释力。
学界在动态能力研究方面已取得了丰硕的成果,为动态能力理论走向纵深发展奠定了扎实的基础,而动态能力理论也为组织的变革创新与优势保持提供了很好的解释。但也要认识到,由于目前对动态能力的定义仍然是混乱、抽象的,其结构体系相对粗略与模糊,有必要逐步发展出结构明确、体系清晰、分类科学的动态能力理论,揭示动态能力的框架内涵,并从经验层面进行案例验证。
在既有文献的基础上,本文围绕动态能力理论的核心观点,整合了不同学者关于动态能力的研究,构建了一个“调适一吸收一重构”的动态能力模型,使之兼具静态结构和动态过程的分析功能。具体来看,动态能力可细分为环境层面的“调适能力”组织层面的“吸收能力”和场域层面的“重构能力”
本文聚焦广东省佛山市G村,并对这一分析框架做验证,思考党建引领提升基层治理能力的机制与路径。
G村地处广东省佛山市禅城区张槎街道中心位置,全村占地面积约1平方公里,户籍人口约3700人,非户籍非流动人口约1.6万人,下设6个村民小组,拥有经联社、经济社两个集体经济组织。2017年之前,因采取粗放、低效的发展模式,G村成为负债累累的“亿债村”,并集中表现为四大典型问题。
一是村委班子成员各自为政,基层党组织软弱涣散。村务、党务工作存在“两张皮现象,使得G村村委会权力长期得不到监督,村民的诉求也长期得不到回应。2013年前后,G村就有多名“两委”干部因贪腐被区纪委査处。
二是项目投入不足,经济发展受阻。由于历史债务和土地遗留等问题,许多土地开发类项目难以落地。如,一些投入巨大却因烂尾而中止的项目,不仅造成土地资源的大量浪费,还让G村频频陷入土地纠纷之中。据统计,该村仅因历史遗留问题而被荒弃的土地就达到了近300亩,部分土地荒废长达20年之久。
三是规划建设布局混乱,治安问题频发。G村的建筑密度和容积率均超出了当地中等水准,空间布局杂乱无章,道路、防火通道常常被杂物挤占,火灾、水灾风险隐患突出。同时,混乱的建筑布局增加了当地治安管理的难度,治安类警情居高不下,村民安全得不到保障。
2017年,G村被省、市消防部门纳入“挂牌督办重点整治地区”的重点关注对象。四是基础设施条件较差,环境污染严重。G村环卫、市政等基础设施建设
标准低、功能负荷大,生活垃圾得不到及时清洗整理,村容村貌长期得不到改善。2017年,党的十九大报告提出实施乡村振兴战略,强调要“加强农村基层基础工作健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”[””,这为完善新时代乡村治理体系、实现乡村善治指明了方向。G村党委坚持将党建引领作为乡风文明建设的“引擎”,重点围绕党组织建设、产业高质量发展、乡村改造、环境整改治理等工作,以法治推进现代治理,以德治促进乡风文明,以自治激发民主活力,形成了“党建作统领、经济民生作两翼”的思路,有效推进了乡村治理,实现了短期内的治理蝶变。
G村充分的发挥党组织的领导核心作用,重塑新时代乡村精气神,让村里的各项事业都走上了振兴的快车道。2019年,村组两级集体经济收入首次突破1亿元;2021年,村组两级人均分红超过1.2万元。同时,G村还荣获了“省乡村治理示范村”“省民主法治示范村”“区健康村”等荣誉称号。由此,通过实施党建引领基层治理,G村治理能力得到非常明显提升,探索出了一条提升乡村治理能力、实现乡村振兴的有效路径。
“我认为这根本的变化是源于党建引领,党组织的组织力、凝聚力和战斗力都增强了。通过村组干部和党员勠力同心,网格化开展工作,所制定的方案经过充分调研、广泛征求民意,项目的宣传也是有的放矢并广泛深入推动。同时，之前几年村党组织班子用心为民,也使村党组织赢得了更多村民的信任和支持,来提升了项目的支持率。”(访谈记录:LXX20230217)
G村从“乱”到“治”的蝶变,可以视为党建引领提升基层治理能力的典型( 见表1)。
选择G村作为考察案例,研究党建引领如何提升基层治理能力这一问题,主要是基于以下两个方面的考虑:一是方法论层面案例的典型性。G村是经济先发地区解决“城中村”治理难题的典型,在佛山市有120个类似的行政村,约占佛山市村居总数的15%分布在5个区的 12个街道之中。作为一个典型的“城中村”,G村发展任务重,基层治理压力大,其党组织曾一度被认定为软弱涣散基层党组织。然而,通过抓党建、强产业、谋共富,G村逐步探索形成经济先发地区城乡结合地带践行新发展理念的生动实践。
二是叙事层面的经验推广性。从“乱”到“治”的蝶变,让G村获得了“省乡村治理示范村”“省民主法治示范村”“佛山市十大最抵赞平安乡村”“佛山市优秀调解组织”等荣誉称号。深度剖析G村案例中治理能力提升的机制,有助于总结治理经验,深入贯彻以人民为中心的发展思想,着力抓党建促乡村振兴,以党建引领基层治理,推动群众物质生活和精神生活共同富裕,促进实践探索经验的扩散推广。
本文依赖一手访谈数据和多样性的二手资料,案例资料的收集过程可大致分为三个阶段:
第一阶段是2022年7月至10月,主要是从政府官网、新闻报道、学术论文等数据源,搜集大量公开的二手资料,共收集相关报告或报道42篇,初步了解G村治理蝶变的前后历程，关注到G村开展党建引领的主要举措。基于这一些数据,笔者识别了党建引领提升基层治理能力的关键事件和核心人物。
第二阶段是2022年10月至12月,采取实地调研的方式,对案例中的主要人物进行半结构式访谈,重点选择上班时间长、职能范围匹配度高的村委成员(村书记、村书记助理等)。同时,以“滚雪球”的方式,对不同年龄、性别、学历的村民开展访谈,共访谈了 15人,转化相关文字材料10.5万字,确保案例细节的线月,按照“三角互证”原则,编排所有案例素材,形成逻辑清晰、素材丰富的线索,并针对材料不足的环节进行再次调研或网络资料收集。
党建引领提升基层治理能力,集中表现为三种机制,分别是基于外部形势的环境洞察探寻机制、基于组织拓展的结构赋能机制和基于村庄场域的过程整合机制,这三种机制分别提升了“调适能力”“吸收能力”和“重构能力”(见表2)。本文结合典型案例,对上述分析框架进行实证检验。
动态能力首先表征为组织对外部动态环境的适应性,强调组织对外部环境的充分感知与洞察,并在此过程中敏锐地识别并获取组织发展的机会,以积累竞争优势。
从本质上看,组织的动态行为是其对外部环境变化的反应,这种行为并非是盲目混乱的而是在收集大量信息和构建认知框架的基础上作出的理性选择。对于环境的洞察和调适,很大程度上影响了基层的战略或战术决策,进而调节了资源配置的方向。在基层治理中,一方面,立足村庄实际,把握乡村社会的治理需求,实现可持续性发展的正向反馈;另一方面,对接国家战略,积极把握政策态势,依照国家治理大局实现借势赋能,促进国家与社会的有序互动。可见,基层治理能力的提升与组织及其管理者的“调适能力”密切相关,而基于外部环境的“调适能力”,则构成了动态能力体系的关键要件。
洞察群众对村庄治理的诉求,充分识别村庄治理中存在的很多问题,明晰党建引领的方向是提升基层治理能力的前提。经过全面细致理,G村党委一致认为村庄问题众多,重点是党组织的软弱涣散。正是因为头雁效应不强、导向作用不清、带头能力不够,才导致村庄政治生态、产业经济、村居环境等问题积重难返。识别核心问题后G村党委迅速开启“八个一党建工程”(,不断强化对村庄的实际控制权,提升了村庄对内部环境的调适能力。
第一,坚持“三好行动”,发挥党组织的“头雁效应”,常态化解决党组织软弱涣散问题。
一是“配好”,选优配强班子队伍。G村两委、村小组长、村民代表换届顺利完成后两委交叉任职率、党员比例均有所提高,队伍更趋年轻化,党员工作热情高涨。
二是“教好”,加强教育提升素质。积极组织班子成员参加各种教育培训,如,通过深入开展“两学一做”学习教育、不忘初心、牢记使命”主题教育,全方面提升领导班子和党员干部的政治思想水平,提升党的执政能力,提升领导班子和党员干部的拒腐防变能力。
三是“管好”,通过明确职责分工、组织培训、健全制度、加强沟通等方式,管好、用好班子成员。第二,提出“三严原则”,夯实基层党组织战斗堡垒,制度化改善以往村强党弱的状况。
一是严把“入口关”。实行三级审查、六公开、选任分离,推行人选提级联审、书记签批,实现村党委书记“三个一肩挑”和“两委”干部100%交叉任职。
二是严守“服务关”规范职务管理,实行因私出国(境)集中管理、分级审批,狠抓亮履职承诺、结对联系群众、培训学分制、述责述廉述德,建立人事档案、廉政档案,分类出台“五类干部”管理文件。
三是严控“质量关”。建立村大学生名单,区委统一公开招聘组织员,构建“优秀人才一后备干部一经济社干部一组织员一村干部一书记”梯次培养链,实现干部队伍学历、年龄“一升一降”。
对内部问题的洞察识别并非是独立开展的,还同步依赖于对外部环境的洞察,尤其是对外部变革发展机会的探寻。对于资源匮乏、人员紧缺的基层而言,开展党建引领尽管有助于解决基础性的问题,但仅仅依赖村内政治生态的改善,还不足以促使整个村庄发生治理蝶变。因此,强化对外部发展机会的探寻、识别或捕获,充分了解并适应外部环境的变化,打开变革的机会之窗,是G村实现治理蝶变的关键。
第一,搭乘全国“党建引领”的东风,顺应大势、借势谋事。2017年党的十九大报告明确要求“加强基层组织建设”。在全国“党建引领”大趋势下,村党委书记L认为党建工作是促进G村发展的关键。也正是在党建引领下,G村党委才能转变话语叙事方式,引领村庄党员和群众共谋村庄发展。
第二,村书记根据专业相关知识和工作经验,因地制宜、适应大局。早在2014年初,习给大学生村官张广秀回信,鼓舞大学生村官热爱基层、扎根基层,就深深触动了现任G村党委书记工。当时,其还是211高校公共管理专业刚刚毕业的研究生,习对大学生村官的殷切希望和张广秀的铮铮诺言,很大程度上促成了工担任村书记助理。2014年8月至2015年6月,作为村书记助理,L较快地熟悉了基层党务工作,相对全面地掌握了农村工作方法。后来,街道出于培养年轻干部的考虑,将L调至街道组织工作办公室,帮助其了解农村党建工作。也正是因为拥有扎实的专业基础和丰富的工作经验,担任村党委书记后,才能够迅速确定了“党建作统领,经济民生作两翼”的工作思路,顺利打开村庄变革的机会之窗。
基于科层结构的“吸收能力”主要是指基层党组织获取上级政府中的各种资源并将其转移、吸收到内部治理体系中的过程。这种吸收能力一般体现为三个层面:一是权威性资源的吸收能力。如何获取权威性资源以及上级政府的注意力,确保基层治理过程中的“国家在场”,考验着基层党组织的智慧和能力。二是配置性资源的吸收能力。配置性资源是提升基层党组织能力的关键支撑,也是直接影响基层治理水平的核心要素。进言之,强化对各种物质性资源的支配能力,在某一种意义上就是提升基层治理能力的体现。三是正式制度的吸收能力。
正式制度从规则层面为基层治理形塑了框架,使得基层治理能力的提升更具渐进演化的属性,体现出强大的稳定性和可持续性。整体而言,上述三种细化后的吸收能力本质上是组织层面的结构性赋能,为理解“结构一过程”层面的动态能力勾勒了轮廓;而这种基于科层结构的吸收能力,不仅仅包括战略层面的政治方向把握,也是战术层面的策略性争取的结果,反映出基层党组织与上级党委政府的复杂互动关系。
通过党建引领,自上而下的高位推动不仅为基层治理解决了合法性问题,也强化了基层治理的政治势能,为权威性资源输人到基层提供了条件。为了更好地提升G村治理任务的政治势能,引入强大的权威性资源,G村及其所属街道从两个方面做了探索。
第一,邀请上级领导入村调研,为重塑权威结构打开“机会之窗”,提升了村庄党委对纵向权威性资源的吸收能力。领导调研是解决“棘手问题”的典型手段,不仅表征了国家的积极在场,而且有助于塑造新的治理情境、形成高位推动、获取政治势能,实现对基层政府的政治动员。作为典型的“城中村”治理老大难问题,G村党委在开展全面整治之前,就借助各种正式和非正式的渠道,邀请市委书记、区委书记等在内的市、区两级党委、政府10余位领导先后多次入村调研。通过领导调研及召开会议的形式,充分的发挥了上级领导在设定基调、传达思路、厘清责任、跟踪监督等方面的推动作用,这为G村的全面整治提供了重要契机。
第二,成立领导小组,实现行政权威的再生产,拓展了村庄治理结构的边界,提升了村庄党委对横向权威性资源的吸收能力。在中国科层体制下,领导小组作为一种高位推动下的临时性组织,被视为解决“碎片化权威”的重要依托,为协调条块部门、强化组织动员能力提供了可能!2]。为了有效推进G村的问题整改,该村所在街道专门成立了巡察整改工作领导小组,整合街道各职能部门资源,通过促进问题解决与构建长效机制相结合,强化基层党组织建设,巩固党的领导核心地位。在此基础上,街道各职能部门对G村的整治工作格外的重视,为实现治理蝶变注入了重要力量。
在国家治理重心下移、资源输入基层的宏观背景下,基层治理的结构、机制和功能发生变迁,这为基层政府支配更多配置性资源提供了可能。但也要注意到,配置性资源的下沉并非是无条件的,而是伴随着复杂的上下互动和横向竞争。
一方面,基层政府需要获取领导注意力,在领导重视的情境下以借势引力的方式获得特定的资源支持;另一方面,基层政府还一定要通过绩效反馈获得可持续的资源供给,从而推动配置性资源的持续下沉。
第一,借势引力,为配置性资源的优先下沉提供了行政合法性,提升了程序层面上的资源吸收能力。领导视察和调研,打开了领导格外的重视G村的“机会之窗”,为全面治理提供了充足的政治势能。借助这种政治势能,G村以向上借力的方式实现了配置性资源的优先下沉。市委书记在调研G村时指出:“要坚持党建引领,加强农村基层党组织建设,加快村级工业园区改造……有效盘活村集体闲置资金,提升资金使用效率,发展壮大村级集体经济。”在此基础上,G村向街道、区政府各职能部门争取了大量的资金、人才、基础设施等配置性资源。如与区水利部门共同召开现场会,专门配置人力、财力,定点解决河涌整治问题。
第二,通过绩效反馈,为配置性资源的持续下沉提供了绩效合法性,提升了结果层面的资源再吸收能力。优先性资源的下沉只能为G村治理打开口子,要真正的完成村庄的全面转型升级,持续获得上级政府的资源供给,需要以正向的甚至是超额的绩效向上级政府反馈,实现行政承诺,获得上级政府的认可。
在村委班子和村民的共同努力下2019年底G村全部清偿了外债,并在2020年1月重新盘活了烂尾项目,不仅解决了历史遗留问题,而且实现了集体资产的大幅增值。同时,从始至终坚持精准发力,立足既有资源关注市场需求,发展优势产业,努力实现产业兴旺。
村集体经济持续不断的发展壮大,村集体经济收入由2016年的6000多万元到2019年首次突破1亿元。G村党委书记也先后荣获“抗击新型冠状病毒肺炎疫情全国三八红旗手”“省优秀员”“省三八红旗手”等荣誉称号并当选省委候补委员、党的二十大代表。这些成绩和荣誉的取得,逐步提升了G村在当地乡村治理中的知名度,有助于形成资源下沉的良性循环。
基层治理能力的提升,仅仅依靠对权威性资源和配置性资源的吸收是没办法完成的还需要重点从正式性制度层面,对基层各种行为形成外部框定,以形成稳定的、可持续的、显性的治理秩序。因此,吸收话语规则的力量,有助于形成基层治理的载体和框架进而提升村庄治理的规范化水平。对此,G村从以下两个方面实现了基于正式制度框定的“吸收能力”提升。
第一,以建章立制规范村庄治理,从自治层面提升了对地方性线年以来,村党委先后修订出台村民自治章程、经联社章程等2项制度,新出台村委会公章管理规定、人事管理制度、民主决策制度、党员谈心谈线项工作制度,内容涵盖党组织建设、自治章程、议事决策、集体经济管理、队伍管理等方面,形成了极具特色的自治管理规范。依靠这一整套完备的制度,G村形成了制度管人、管事的良好局面。2018年5月,G村将党支部建在村民小组上,加强完善党组织架构。2019年11月,G村严格按照程序,落实村书记、主任、经济社长一肩挑政策,完善经济社组织架构。同时,率先贯彻执行村重要事权清单管理制度,严格按照“四议两公开”推进相关审议事项,促进农村治理公开透明、规范有序。
第二,通过依法治村优化治理机制,从法治层面提升了对制度性规则的吸收能力。首先,完善村领导包案、矛盾纠纷化解、信访接待、心理调节等机制,创造良好的法治基础。其次,通过向村民公布举报电话、设置举报信箱、村监委会监督等形式,形成风清气正的干事氛围以及“不违法”“不敢腐”的刚性约束。最后,将一村一律师、一村一调解员及驻点直联制度、扫黑除恶治乱工作结合起来,引人走访、接访、回访多种方式,多渠道充分了解民情,及时为群众排忧解难,化解矛盾纠纷,G村通过法治方式和手段来解决村居发展中遇到的问题。
在“调适能力”和“吸收能力”的基础上,还有一个关键的能力要素,即基于动态过程的“重构能力”。所谓“重构能力”,侧重强调对基层组织场域的过程整合,既指向通过组织学习实现隐性知识的生产及转化,以促进非正式层面的惯例形成;也包含了情感层面的主体链接,强化基层组织中行动者的价值共同体意识和身份认同感。因此,基于动态过程的“重构能力”实际上涵盖了两个方面的内容。
既有研究将组织学习定义为组织知识的变化,这种变化随着经验的变化而发生!1并进一步将知识划分为隐性知识和显性知识(]。其中,隐性知识是指那些高度个体化不易传播和识别、难以表达和编码的知识,往往通过价值理念或非正式的惯例反映出来;显性知识则与之相对,往往是指能够被高度编码、系统观察和获取的知识。开展组织学习,有助于直接促进隐性知识的生产和价值理念的转变,从而推动了村庄非正式层面的文化、惯例的形成。在此基础上,隐性知识还会转化为显性知识,进一步形成村庄内部的规范性文件,促进整个村庄治理机制的完善。上述隐性知识的生产及向显性知识的转化,实际上深刻折射出党建引领作用下,村委和村民通过组织学习对村庄场域内各种规则的重构能力。
第一,组织专业培训技能学习,重构隐性层面的理念型知识。党建引领行动开展后,G村党委组织党员与群众打造“党员先锋队”,常态化开展清洁家园、安全生产隐患排查、文明创建劝导、献爱心送温暖、“四点半学校”家庭教育讲座以及节假日大型志愿活动共30多场次,参与群众约2000多人。同时,发挥广东省“三八红旗工作室”的作用,将南粤家政、广东技工等工程与村居服务相融合,讲授《巾帼育婴家政知识技能培训》京东直播带货案列分享培训会及电商主播招募宣讲会》等课程,在提升妇女技能素质的同时激发其创新创业热情。在这些活动的推动下,村民逐渐转变了价值理念,对村庄治理方向和行动形成了诸多共识,促进了村庄的理念整合。
第二,开展横向跨域经验学习,重构显性层面的制度型知识。通过学习广州市、深圳市等地区基层治理经验,并结合本村实际,G村通过固本、节流、开源并形成规范文件,推动了村级经济发展。一是固本,即夯实村级集体经济发展基础。G村坚持摸清家底优化物业管理,制定物业欠租追缴规定,以查列出欠租名单并追缴回租金。二是节流即规范村组集体经济管理。包括完善事前审批,强化监督监管,设计并印制物业维修单,完善物业审批制度及流程;厘清债务、抵押贷款及土地情况等;组织村组干部、财务专员深入学习三资管理制度。三是开源,即制订并推进村庄发展规划,致力于发展壮大村级集体经济,打造协创中心,持续推进资源盘活工作。
促进身份认同和价值共创,是提升基层治理能力的重要体现。以党建引领促进共建共治共享,有助于强化村庄内部互动,增强村庄群众的情感联系,搭建起良好的关系网络,对治理过程中的各种情感要素进行充分整合,增强村民对基层党组织的认可,带动村民共同创造公共价值。由此可见,基于村庄场域的过程整合机制,为后续的身份认同和价值共创建立了非正式通道,为提升基层治理的情感联结能力提供了重构的可能。第一,弘扬时代价值,共享发展成果,促进身份认同。
如,为了弘扬尊老、敬老的传统美德,丰富村民文化生活,村里每年都举办重阳敬老文艺汇演、慰问帮扶、茶话谈心等活动,重阳、中秋、年末给老人发放慰问金及米油等物品。再如,村党委组织村内族长乡贤编撰村史,重点收集彰显本村手艺、工业文明的史料和老物件,打造村史馆,目前已完成村史编撰、村史馆选址等工作。此外,G村还着眼于丰富人民群众的精神文化生活，
积极组织村内党员群众举办龙舟赛、足球赛、乒乓球赛、羽毛球赛等群众喜闻乐见的文体活动,同时,号召村民积极参加志愿活动,丰富村民的精神文化生活。
第二,掌握社情民意,用好乡贤群体,推动价值共创。一方面,摸底熟知村情民情充分了解群众所需。从不同渠道、以不同方式了解群众对村庄治理的意见,积极回应群众最关心、最急迫的现实问题。同时,定期跟踪特殊群体和重点人群,及时有效地发现和化解村内矛盾纠纷,做到矛盾不上交、责任不转移。另一方面,充分的发挥村庄内部乡贤群体的功能和价值,在社会网络的基础上建立价值网络,促进公共价值的共同生产和再生产。如,在G村党委的引领下,新乡贤P公司董事长积极投身公益慈善事业,不仅改善了村容村貌,还引进了一批高端项目和优质企业,为G村的产业经济转型发展作出了重要贡献。
正所谓“火车跑得快,全靠车头带”。推动服务重心向基层下移,提升基层治理能力,离不开党的坚强领导。党建引领是基层治理体系和治理能力现代化的关键路径,也是一项值得学界结合不同治理情境深化研究的重要议题。本文立足G村“党建作统领经济民生作两翼”的乡村治理蝶变的个案,结合动态能力理论,构建了“调适一吸收一重构”的分析模型,重点阐释了党建引领提升基层治理能力的过程与机制。党建引领提升基层治理能力的过程,具有动态演进和相互关联的属性,其本质是对调适能力、吸收能力和和重构能力的多层次渐进提升,反映出不同层面的多重复合机制。
第一,在提升“调适能力”方面,折射出村党委在环境层面上的洞察探寻机制。一方面,强化对内部问题的识别,洞察公众需求,常态化和规范化地解决最核心、最关键、最急迫的问题;另一方面,主动探寻外部机会,搭乘全国层面“党建引领”的东风,实现借势谋事,因地制宜确定适合村庄变革的工作思路,以打开村庄变革的机会窗口。
第二,在提升“吸收能力”方面,体现出村党委在组织层面上的结构赋能机制。通过强化政治势能,以领导人村调研和成立领导小组的方式,提升对横向和纵向权威性资源的吸收能力;通过借势引力和绩效反馈的方式,保障配置性资源下沉的优先性和持续性,保证项目支持的行政合法性和绩效合法性,提升村党委对资源的吸收能力;通过完善话语规则、规范村庄治理、优化治理机制,从自治和法治双轨方向,提升村党委对地方性话语、制度性规则的吸收能力。
第三,在提升“重构能力”方面,映射出村党委在场域层面上的过程整合机制。以组织学习的方式,重构隐性层面的理念型知识和显性层面的制度型知识,实现了隐性知识的生产及转化;同时,强化村庄场域内部的情感联结,促进了村民对村庄的身份认同,并切实发动乡贤群体,推动价值共创,实现了情感结构的重构。
基层治理是整个国家治理体系的终端和末梢,事关广大人民群众的切身利益,直接决定了党的执政地位稳不稳、执政水平高不高、执政效果好不好。对此,要“把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的主线”。
随着党建引领工作的全面铺开,广东省佛山市G村以党建引领推动促进了基层善治,为经济先发地区党建引领提升基层治理能力提供了一个典型样本。解剖好佛山市G村这只“麻雀”,有助于为广大经济发达地区的“城中村”提供参考和对照,使其深入贯彻以人民为中心的发展思想,实现党建引领提升基层治理能力,推动基层治理体系和治理能力现代化。
